В статье рассмотрены вопросы правового положения газораспределительных организаций как субъектов рынка газа в РФ, определены признаки газораспределительных организаций, проведено соотношение понятий «газораспределительная организация», «эксплуатационная организация» и «специализированная организация», проанализированы материалы судебной практики о правовом положении газораспределительных организаций.
Рынок газа в Российской Федерации в текущем периоде развития современной экономики характеризуется отсутствием системного правового регулирования, в том числе четкого правового определения положения участников рынка газа.
Газовая отрасль является одной из перспективных и ведущих отраслей в экономике нашего государства. Газ как товар, который служит предметом складывающихся отношений в этой отрасли, является стратегическим энергетическим ресурсом, следовательно, экономические, правовые и организационные аспекты отношений, связанных с его добычей, транспортировкой, продажей, должны быть надлежащим образом детально урегулированы.
Статья 2 Федерального закона «О газоснабжении в РФ» [4] определяет газ как природный газ, нефтяной (попутный) газ, отбензиненный сухой газ, газ из газоконденсатных месторождений, добываемый и собираемый газо- и нефтедобывающими организациями, и газ, вырабатываемый газо- и нефтеперерабатывающими организациями.
Сам товар и деятельность по его добыче, транспортировке и распределению имеют специфические особенности, обусловленные физико-химическими свойствами, и относятся действующим законодательством и сложившейся судебной практикой к источникам повышенной опасности.
При всех указанных обстоятельствах многие институты и проблемы регулирования газовой отрасли являются крайне не проработанными. Одним из таких вопросов, требующих изучения и научного осмысления, является проблема определения статуса газораспределительных организаций. Проблема такова, что один из участников рынка газа в Российской Федерации, который наиболее всего приближен к потребителю, тесно с ним взаимодействует, не имеет четкого законодательного регулирования своего положения.
На практике затруднения в определении правового положения газораспределительных организаций вызывают сложности в доказывании их статуса, установления правомочий на оказание соответствующего вида услуг, в том числе связанных с техническим обслуживанием внутридомового газового оборудования (далее — ТО ВДГО), а также подключением новых потребителей к сетям газораспределения.
Одним из показательных примеров является дело № А46-10398/2011, в котором Общество «Сибирский коммунальник» вынуждено было обратиться в суд с требованием об установлении факта, имеющего юридическое значение, а именно:
истец пытался признать ООО «Плаза», с которым у него заключен договор на ТО ВДГО, газораспределительной организацией. Заявление на основании ч. 3 ст. 217 АПК РФ было отставлено судами первой и кассационной инстанций без рассмотрения на основании того, что в ходе рассмотрения предъявленного заявления выявился спор о праве, выразившийся в необходимости судов дать правовую оценку обстоятельствам, касающимся юридического статуса организации в системе правоотношений по газораспределению, а значит, определить возможность по фактическому исполнению принятых на себя обязательств по договору на ТО ВДГО [15]. Анализ приведенного судебного дела показал, что статус газораспределительной организации, дающий право на осуществление такого вида деятельности, как техническое обслуживание ВДГО, имеет правовую неопределенность и влияет на легальность совершаемых сделок.
Действующее гражданское законодательство не содержит понятия газораспределительной организации.
Газораспределительная организация — это юридическое лицо, созданное в соответствии с действующим законодательством. Однако только осуществления государственной регистрации в качестве юридического лица для получения статуса газораспределительной организации недостаточно. Данная организация должна соответствовать определенным критериям, чтобы получить возможность осуществлять деятельность, связанную с использованием газораспределительной системы, которая представляет собой имущественный производственный комплекс, состоящий из организационно и экономически взаимосвязанных объектов, предназначенных для транспортировки и подачи газа непосредственно его потребителям (ст. 2 Федерального закона «О газоснабжении в РФ».
Понятия газораспределительной организации Федеральный закон «О газоснабжении в РФ» не содержит. Один из основных и непосредственных участников рынка газа и услуг по газоснабжению оставлен без определения основным нормативным правовым актом отрасли. Вместе с тем Закон о газоснабжении в ст. 7 указывает на организации — собственников газораспределительных систем и определяет их как специализированные организации, осуществляющие эксплуатацию и развитие на соответствующих территориях сетей газоснабжения и их объектов, а также оказывающие услуги, связанные с подачей газа потребителям и их обслуживанием.
В иных действующих нормативно-правовых актах, регулирующих различные вопросы в области оказания услуг по газоснабжению, используют такие понятия, как газораспределительная организация, эксплуатационная организация и специализированная организация, не определяя соотношения между ними.
В соответствии с п. 2 Постановления Правительства РФ от 17.05.2002 № 317 «Об утверждении правил пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации» [5], п. 1 ПБ 12-52903, газораспределительная организация (ГРО) — это специализированная организация, осуществляющая техническую эксплуатацию газораспределительной сети и оказывающая услуги, связанные с подачей газа потребителям.
Газораспределительной организацией может быть организация — собственник газораспределительной системы, которая получила газораспределительную систему в процессе приватизации либо создала или приобрела ее на других предусмотренных законодательством РФ основаниях, или организация, заключившая с собственником газораспределительной системы договор на ее эксплуатацию [8].
Постановление Правительства РФ от 05.02.1998 № 162 «Об утверждении Правил поставки газа в РФ» [6] дает следующее определение: газораспределительные организации — специализированные республиканские, краевые, областные, городские, межрайонные, сельские организации, занятые развитием и эксплуатацией систем газоснабжения территорий, обеспечением покупателей газом, а также оказывающие услуги по транспортировке газа по своим сетям.
В соответствии с п. 3 ОСТ 153-39.3-051-2003, п. 3 Правил охраны газораспределительных сетей, п. 1 ПБ 12-52903 [10], эксплуатационной организацией является специализированная организация, осуществляющая техническую эксплуатацию объектов газораспределительных сетей, объектов СУГ (сжиженные углеводородные газы), резервуарных и групповых баллонных установок СУГ, газового оборудования зданий. Эксплуатационной организацией может быть ГРО, организация — собственник этой сети либо организация, заключившая с организацией — собственником сети договор на ее эксплуатацию.
Помимо указанных нормативных актов, понятие газораспределительной организации и понятие эксплуатационной организации содержится в ГОСТ Р 53865-2010. Национальный стандарт РФ. Системы газораспределительные. Термины и определения, утв. и введен в действие Приказом Росстандарта от 10.09.2010 № 242-ст. [11]
Под газораспределительной организацией (ГРО) понимается специализированная организация, владеющая газораспределительной системой на законном основании, осуществляющая эксплуатацию сети газораспределения и оказывающая услуги по транспортировке газа потребителям по этой сети.
Эксплуатационная организация сети газораспределения — это, в свою очередь, специализированная организация, осуществляющая техническую эксплуатацию сети газораспределения.
Из вышеизложенного следует, что эксплуатационная организация — это более широкое понятие, используемое для определения организаций, осуществляющих техническую эксплуатацию газораспределительных сетей. Газораспределительная организация — это разновидность эксплуатационной организации, отличающаяся от последней наличием объектов газораспределительной сети во владении на законном основании, а также оказанием услуг, связанных с подачей (транспортировкой) газа потребителям.
Эксплуатационной организацией, в том числе и ГРО, может быть как собственник газораспределительных сетей, так и другая организация, заключившая с собственником договор на их эксплуатацию.
Таким образом, газораспределительной организации присущи следующие признаки: во-первых, наличие специальной правосубъектности; во-вторых, оказание услуг транспортировки (подачи) газа по газораспределительным сетям; в-третьих, осуществление деятельности по эксплуатации газораспределительных сетей; в-четвертых, владение на праве собственности и ином законном основании объектами газораспределительной системы, в-пятых, осуществление деятельности по развитию газораспределительной системы.
Впервые определение специализированной организации появилось в Правилах поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 21 июля 2008 года № 549 [13]. Согласно п. 3 указанного нормативного акта, специализированная организация — это газораспределительная организация, допущенная в установленном законодательством РФ порядке к осуществлению деятельности по техническому обслуживанию внут-ридомового газового оборудования и имеющая аварийно-диспетчерскую службу либо заключившая договор об оказании услуг аварийно-диспетчерской службы. Однако приведенное в данном документе определение специализированной организации является не совсем корректным с точки зрения определения статуса газораспределительной организации, так как указанные правила имеют весьма специальный круг отношений, подлежащих регулированию. Указанные правила регламентируют отношения, возникающие при поставке газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан в соответствии с договором о поставке газа (далее — договор), в том числе устанавливают особенности заключения, исполнения, изменения и прекращения договора, его существенные условия. Учитывая особенности данных отношений, Правила поставки газа для коммунально-бытовых нужд граждан определили необходимость заключения договора на техническое обслуживание ВДГО именно со специализированной организацией, т. е. газораспределительной организацией. Целесообразно было непосредственно в тексте правил определить, что для заключения договора газоснабжения необходимо заключение договора на ТО ВДГО с газораспределительной организацией, не уточняя содержание термина «специализированная организация».
Для осуществления деятельности по эксплуатации газораспределительных сетей субъектам данного рынка необходима лицензия на эксплуатацию взрывопожароопасных производственных объектов, к которым в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» отнесены объекты газораспределительной системы.
Для получения указанного вида лицензии в соответствии Постановлением Правительства РФ от 05.05.2012 №° 454 «О лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов» соискатель лицензии должен представить документы, подтверждающие права владения или собственности на взрывопожароопасный производственный объект. Таким образом, у газораспределительной организации должны быть в собственности или на ином законном основании объекты газораспределительной системы.
К газораспределительной организации предъявляются и иные требования. Она в силу специфики осуществляемого вида деятельности должна иметь в своем составе аварийную и диспетчерскую службы, а также материально-технические ресурсы, позволяющие обеспечить функционирование указанных подразделений.
В п. 18 «Правил технической эксплуатации и требований безопасности труда в газовом хозяйстве РФ» от 20.10.1991 г. [9] указывается, что для производства работ по локализации и ликвидации аварийных ситуаций, приема газа и его распределения потребителям, поддержания нормальных режимов давления в газовых сетях каждое предприятие газового хозяйства должно иметь аварийно-диспетчерскую службу, работающую круглосуточно. Аварийно-диспетчерская служба является самостоятельным структурным подразделением, находящимся в подчинении главного инженера, и возглавляется руководителем службы, который несет полную ответственность за выполнение возложенных на службу задач. Структура АДС, ее функции, штаты, материально-техническое оснащение, а также состав и объем технической и оперативно-эксплуатационной документации должны определяться Положением об аварийно-диспетчерской службе, разрабатываемым каждым предприятием газового хозяйства с учетом местных условий на основе типового положения и в соответствии с требованиями вышеуказанных Правил. У каждой газораспределительной организации, имеющей аварийно-диспетчерскую службу, должен быть план взаимодействия различных ведомств по локализации и ликвидации аварий, согласованный и утвержденный Ростехнадзором.
Отличительной особенностью газораспределительных организаций является именно оказание услуг по транспортировке, то есть деятельность — совокупность действий по передаче газа от источников газоснабжения по газораспределительной сети конкретным потребителям. Указанная совокупность действий включает в себя техническую эксплуатацию газораспределительных сетей, обеспечивающую надежное безопасное функционирование газораспределительной системы, управление потоками газа, их регулирование и перераспределение в зависимости от конкретных ситуаций.
Именно эта функция представляется определяющей в установлении статуса газораспределительных организаций. Осуществление действий по передаче газа по газораспределительным сетям позволяет оказывать услуги, связанные с присоединением новых потребителей, определяя условия, на которых указанное присоединение может быть произведено с учетом пропускной способности газораспределительной системы [5].
Помимо указанных выше признаков газораспределительные организации имеют еще ряд особенностей нормативно-правового регулирования их статуса.
Согласно ст. 4 ФЗ «О естественных монополиях» от 17 августа 1995 № 147-ФЗ, газораспределительные организации как организации, занимающиеся транспортировкой природного газа, относятся к субъектам естественных монополий. Соответственно, отнесение ГРО к такого специального рода субъектам накладывает на них определенные ограничения, вытекающие из указанного федерального закона и принятых в соответствии с ним нормативно-правовых актов.
К особенностям, вытекающим из статуса субъектов естественных монополий, относится регулирование тарифов на услуги по транспортировке, отдельный учет расходов и доходов, связанных с регулируемым видом деятельности. ГРО как субъекты естественных монополий с недавнего времени должны публично раскрывать информацию о регулируемом виде деятельности. В целях обеспечения прозрачности своей деятельности, открытости ее регулирования и защиты интересов потребителей субъекты естественных монополий, в том числе ГРО, обязаны обеспечивать свободный доступ к информации о своей деятельности, которая регулируется в соответствии с ФЗ «О естественных монополиях». Свободный доступ к информации о регулируемой деятельности обеспечивается в соответствии со стандартами рас-
крытия информации, утвержденными Правительством РФ, путем ее опубликования в средствах массовой информации, включая сеть Интернет, и предоставления информации на основании письменных запросов потребителей.
Кроме того, ГРО как субъекты естественных монополий с 1 апреля 2012 года должны осуществлять закупки в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».
Как следует из ФЗ «О естественных монополиях», газораспределительные организации подлежат включению в соответствующий реестр субъектов, который ведется уполномоченным органом — Федеральной службой по тарифам.
Между тем, как следует из судебной практики и разъяснений Федеральной антимонопольной службы РФ [12], осуществление регулируемого вида деятельности без включения в указанный реестр позволяет квалифицировать такого субъекта как субъекта естественной монополии. То есть, по мнению судов, факт включения либо невключения в реестр субъектов естественных монополий не имеет правового значения для определения статуса ГРО как субъекта естественной монополии.
Однако такая позиция представляется весьма спорной, так как в обычных экономических отношениях субъектов на рынке требуется определенность. Подтверждение включения в соответствующий реестр позволило бы ее достигнуть, в противном случае требуется предоставление бесчисленного количества документов для определения своего статуса в тех или иных гражданско-правовых отношениях.
На практике складываются весьма сложные ситуации, связанные с правовой неурегулированностью статуса газораспределительных организаций [16—21]. Пользуясь формальными критериями (наличие лицензии, объектов газораспределения) , организации включаются в реестр субъектов естественных монополий по виду деятельности — транспортировка газа по распределительным газопроводам. При этом за утверждением тарифов на транспортировку газа не обращаются, соответствующие услуги по транспортировке природного газа потребителям не оказывают. Возникает вопрос, являются ли такие субъекты газораспределительным организациями. Ответ очевиден — нет.
Объяснение и доказывание данного факта на практике весьма затруднено, так как формально включение в реестр произведено. Указанная ситуация приводит к злоупотреблениям со стороны недобросовестных участников рынка, причем привлечение к ответственности при таком злоупотреблении является весьма непростой задачей.
Как показывает анализ реестра субъектов естественных монополий по виду деятельности транспортировка газа, на территории Самарской области включено шесть газораспределительных организаций, причем только четыре из них имеют утвержденный тариф на оказание соответствующего вида услуг [22].
Следовательно, без утвержденного тарифа на услуги по транспортировке природного газа нельзя осуществлять указанную деятельность, поэтому такие организации, будучи включенными в реестр, фактически не занимаются регулируемым видом деятельности. При столь жестких требованиях к субъектам естественных монополий неочевидна необходимость их нахождения в указанном реестре.
Выходом из сложившейся непростой ситуации представляется системное реформирование законодательства в области газоснабжения, определение правового положения всех участков рынка газа как составляющей энергетического рынка в РФ [14], в том числе газораспределительных организаций.
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации: офиц. текст. от 12.12.1993 г. // Российская газета. 1993. 25 декабря. № 237.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч. 1: [Федеральный закон № 51-ФЗ, принят 30.11.1994 (ред. от 30.12.2012)] // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч. 2: [Федеральный закон № 14-ФЗ, принят 26.01.1996 (ред. от 14.06.2012)] // Собрание законодательства РФ. 1996. № 5. Ст. 410.
4. Федеральный закон от 31.03.1999 № 69-ФЗ (ред. от 07.11.2011) «О газоснабжении в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 14. Ст. 1667.
5. Постановление Правительства РФ от 17.05.2002 № 317 «Об утверждении правил пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.
2002. № 20. Ст. 1870.
6. Постановление Правительства РФ от 05.02.1998 № 162 «Об утверждении Правил поставки газа в РФ» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 6. Ст. 770.
7. Постановление Правительства РФ от 17.05.2002 № 317 «Об утверждении Правил пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Россий-
ской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 20. Ст. 1870.
8. Правила безопасности систем газораспределения и газопотребления (ПБ 12-529-03). Сер. 12. Вып. 4. М.: ФГУП «Научно-технический центр безопасности в промышленности», 2006.
9. Правила технической эксплуатации и требования безопасности труда в газовом хозяйстве Российской Федерации, утв. Приказом Росстройгазификации от 20.10.1991 № 70-П. М.: Росстройгазификация, 1995.
10. Техническая эксплуатация газораспределительных систем. Основные положения. Газораспределительные сети и газовое оборудование зданий. Резер-вуарные и баллонные установки. ОСТ 153-39.3-051-
2003, утв. Приказом Минэнерго РФ от 27.06.2003 № 259. М., 2003. С. 11.
11. ГОСТ Р 53865-2010. Национальный стандарт Российской Федерации. Системы газораспределительные. Термины и определения, утв. и введ. в действие Приказом Росстандарта от 10.09.2010 № 242-ст. М.: Стандартинформ, 2011.
12. Письмо ФАС России № ИА/2159 от 05.02.2008 «О разъяснении применения антимонопольного законодательства». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
13. Правила поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан, утв. Постановлением Правительства РФ от 21.07.2008 № 549 // Собрание законодательства РФ. 2008. № 30. Ч. 2. Ст. 3635.
14. Зевайкина А.Н. Понятие и структура энергетического товарного рынка в РФ // Основы экономики, управления и права. 2012. № 2 (2). С. 77—83.
15. Определение ВАС РФ от 18.05.2012 № ВАС-5611/12 по делу № А46-10398/2011. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
16. Постановление ФАС Уральского округа от
02.11.2009 № Ф09-7820/09-С1 по делу А76-665/2009-63-45. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
17. Постановление ФАС Дальневосточного округа от 16.08.2011 № Ф03-3554/2011. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
18. Постановление ФАС Московского округа от
19.09.2011 по делу № А40-126600/10-147-785. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
19. Постановление ФАС Поволжского округа от
18.01.2011 по делу № А55-15711/2010. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
20. Постановление ФАС Северо-западного округа от 06.03.2012 по делу № А05-5622/2011. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
21. Постановление ФАС Уральского округа от
04.03.2010 № Ф09-1254/10-С1. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
22. Реестр субъектов естественных монополий // Официальный сайт Федеральной службы по тарифам. иЯЬ: http://www.fstrf.ru/about/activity/reestr/20/ Reestr_gaza_na_29.08.2012.doc.
Научная библиотека КиберЛенинка: http://cyberleninka.ru/article/n/pravovoe-polozhenie-gazoraspredelitelnyh-organizatsiy-kak-subektov-rynka-gaza-v-rossiyskoy-federatsii#ixzz3Uw3jK4sg
© Хренкова Н.А., 2013